Полупрезидентская, президентская, монархия?

0
106

Споры о том, какая сегодня власть в нашем государстве и какой быть России, не затухают. Спорят ученые, политики, депутаты. Этот спор остается гласом вопиющего в пустыне. Те, у кого реальные рычаги власти, похоже, не прислушиваются к дискуссии, у них свой курс. Какой?

Кандидат политических наук, доцент Казанского государственного университета Олег ЗАЗНАЕВ выпустил монографию, в которой эти вопросы нашли свое отражение. Взгляд ученого на эту проблему — своеобразный.

С политологом встретился наш корреспондент Владимир Вырупаев и попытался понять, какой быть России. 

— Олег Иванович, что это за новая система, о которой вы пишите?

— Пожалуй, все слышали о таких формах правления, как президентская и парламентская. Но есть еще так называемая полупрезидентская система. Этот термин появился в науке не так давно, но прочно прижился. Сегодня политологи и юристы привычно воспринимают название «полупрезидентская форма», и лишь немногие предлагают от него отказаться. Ситуация сопоставима с физикой, где уже давно «прописался» термин «полупроводник».

Безусловно, «полу-» в слове «полупрезидентская» не означает половины. Полупрезидентская — не половина президентской системы. Это совершенно иная форма. Она не находится между президентской и парламентской. Полупрезидентская система занимает свое самостоятельное место и, как правило, не движется в сторону президентской или парламентской форм правления.

Это такая система, при которой, с одной стороны, президент избирается всенародно, что свойственно президентским республикам, а, с другой — есть ответственность правительства перед парламентом, что бывает в парламентских республиках и парламентских монархиях.

— А разве проблематика форм государственного правления сегодня актуальна?

— Я бы сказал — сверхактуальна. Не надо далеко ходить за примерами. Достаточно, допустим, обратиться к политическому опыту целого ряда постсоветских государств последних четырех-пяти лет. В этих странах мы увидим «плоды» конституционного «эксперимента», в том числе и с формами правления. Изменения в организации власти произошли в Молдавии (переход к выборам президента парламентом), Украине (ослабление президента), Белоруссии (отмена ограничения на занятие должности президента двумя сроками), Армении (перераспределение полномочий между президентом и парламентом в сторону последнего), Киргизии (принятие новой Конституции с менее сильной президентской властью), Грузии (переход к президентской республике), Узбекистане (есть идея перехода от президентской к полупрезидентской системе российского образца).

Здесь можно выделить два направления динамики. Одно из них, которое явно прослеживается, — парламентаризация. Это касается Молдавии, Украины, Армении, Киргизии. Другое направление реформирования форм правления — президенциализация, а точнее — движение в сторону президентского авторитаризма. Оно наблюдается в России, Белоруссии, Казахстане, Грузии. Я не говорю уже о режиме Турменбаши и его преемнике, который не вписывается ни в одно нормальное, демократическое представление о правлении. Как видим, государства ведут поиск наиболее оптимальных, с их точки зрения, форм правления, но на деле оказывается, что «хотели как лучше, а получилось гораздо хуже, чем всегда».

— Еще одно новое понятие — «президенциализация»? Что это такое?

— При президенциализации происходит не только усиление главы исполнительной власти, но и повышение его автономии, возрастание независимости от парламента и правительства в принятии решений и текущей политике, размывание политической ответственности правительства перед парламентом. Власть становится более разделенной, президентская (исполнительная) власть все более отделяется от парламентской и действует как вполне самостоятельный субъект, что характерно для «чистых» президентских систем. Если говорить упрощенно и кратко, то президенциализация — это приобретение парламентским или полупрезидентским режимом черт президентского правления, вялотекущий процесс перехода к президентской форме правления. Однако финал такого перехода — президентская система — не очевиден.

— Это хорошо или плохо для общества?

— Если процесс президенциализации сопровождается усилением авторитарных начал, то, без сомнения, — плохо. Если же он не связан с отходом от демократических принципов, то, возможно, и принесет свои «плоды» — стабильность и эффективность власти.

— Форма государственного правления — это конструкция юридическая или социальная?

— Хороший вопрос. Я бы ответил на него так: и юридическая, и политическая. В отличие от юристов-догматиков я исхожу из того, что правовые формы — ничто без изучения реальной практики их реализации, без изучения политического контекста. С одной стороны, изучение форм правления лишь с политологических позиций невозможно по определению, поскольку оформление власти всегда осуществляется конституционно-правовым путем. С другой стороны, исследование лишь с позиции права явно недостаточно. Почему?

Ну, во-первых, нужно выяснить, как создается, «живет» и «умирает» та или иная форма правления, как она функционирует в рамках системы политического властвования, какие политические силы задействованы в этих процессах. Во-вторых, надо определить взаимосвязь между той или иной формой правления и ее политическим окружением. Но главным в форме правления все же остается практика. Как справедливо писал крупный американский политолог Джованни Сартори, по «мертвой букве» конституции нельзя судить о форме правления. Так, допустим, если в России сегодня политическая ответственность правительства перед парламентом фактически «умерла», то это говорит о том, что страна отошла от полупрезидентской модели, обрисованной в Конституции РФ.

— Значит, парламентская ответственность правительства в России — это миф?

— Совершенно верно. В Конституции РФ декларируется, что правительство несет политическую ответственность перед Государственной Думой. Госдума может вынести вотум недоверия правительству. Но здесь же в Конституции мы находим элементы, которые нивелируют парламентскую ответственность правительства. Если Госдума выносит вотум недоверия правительству, то решение об его отставке принимает президент. Он может выбрать один из вариантов: либо отправить правительство в отставку, либо его сохранить. В том случае, если президент оставляет правительство, то решение Государственной Думы будет ничем иным, как «сотрясанием воздуха» или точнее — «маранием» бумаги, выраженном в постановлении Думы.

Смысл парламентской ответственности правительства должен заключаться в том, что в случае вынесения вотума недоверия президент должен отправить кабинет в отставку. Так, во Франции — если Национальное собрание вынесет резолюцию порицания правительству, то премьер-министр должен вручить президенту заявление об отставке правительства. В России же уже на правовом уровне нивелируется парламентская ответственность правительства. Что касается практики, то парламентская ответственность правительства как работающего института зависит от партийного состава парламента: если в парламенте доминирует проправительственное большинство, то вотум недоверия невозможен.

 

— А есть ли другие проблемные «места» российской формы правления?

— Прежде всего я бы назвал доминирование президента в системе государственной власти. Оно носит всеобъемлющий характер. Система отношений между президентом и правительством осуществляется по принципу «приказ — подчинение». Система отношений между президентом и парламентом (палатами парламента) не слишком сильно зависит от партийной конфигурации парламента, поскольку в своей политике президент может просто игнорировать мнения и решения Госдумы и Совета Федерации, что особенно было характерно для ельцинского периода.

В России беспартийные или псевдопартийные кандидаты путем применения избирательных технологий получают должность президента, чтобы доминировать над всеми государственными органами довольно долго, если не сказать «вечно».

— Возможно ли восстановить монархическую форму правления в России?

— Идея монархического переустройства российского государства «витает в воздухе», хотя, вне сомнений, овладела умами очень небольшого числа людей в стране. Некоторый подъем монархических настроений наблюдался в середине 1990-х годов. Однако в дальнейшем эта волна пошла на спад, несмотря на попытки насаждения мученического культа Николая II и захоронение останков царской семьи. К тому же в самих монархических кругах возник раскол. Согласно опросам общественного мнения, лишь крайне малая часть людей (один процент или меньше) прямо высказывается за восстановление монархии в России. Попытки отождествить президента Ельцина с «царем» воспринимались в обществе с раздражением, что также способствовало демонархизации общественного сознания.

Сегодня за восстановление монархии в стране выступает Российское Монархическое Движение и отдельные деятели искусства. Вряд ли в обозримом будущем можно всерьез прогнозировать усиление монархических настроений в обществе и активизацию политических сил, выступающих за возрождение царской власти в России.

Сегодня в России «монархический» элемент заключается в так называемой системе «преемничества». Как известно, для монархии характерны невыборность и передача власти по наследству или регентству. На исходе 1990-х годов в нашей стране впервые был «отработан» этот вариант. Далее институт «преемников» органично вписался в российскую политическую систему и стал распространяться по регионам. Не исключено (или — вероятнее всего) в 2008 году может произойти аналогичный способ замещения президентской должности: «преемник» подбирается уходящим президентом, назначается на высокую государственную должность для того, чтобы россияне могли убедиться в его преимуществах, а затем его выбирает население. Но у модели «преемничества» есть большой минус — недемократичность, решение вопроса о главе государства кулуарным путем с использованием внешних демократических процедур.

— Олег Иванович, а есть ли достоинства у полупрезидентской системы по сравнению с хорошо всем известными — парламентской и президентской?

— Да, эта форма правления, на мой взгляд, обладает весомыми преимуществами. Конструирование системы связано с попытками преодолеть недостатки «чистой» президентской и «чистой» парламентской систем. Если ее сравнить с парламентской системой, то таким преимуществом будут всеобщие выборы президента и легитимация власти путем всеобщих выборов. В полупрезидентской системе существует дуализм исполнительной власти — президент и премьер-министр. Президент осуществляет политическое руководство, а премьер-министр и правительство — эффективное управление. Как известно, в президентской системе президент возглавляет правительство, которое парламент не может сместить до истечения срока его полномочий. В парламентской системе хоть и разделены должности главы государства и премьер-министра, но там глава государства (монарх или президент) слаб. В полупрезидентской системе сделана попытка, с одной стороны, обеспечить стабильность власти путем наличия выборной должности президента, а, с другой — обеспечить эффективность управления, когда можно путем вотума недоверия сместить кабинет, который плохо работает.

К преимуществам полупрезидентской системы можно отнести также осуществление арбитража, сочетание стабильности исполнительной власти с ее временной гибкостью, смягчение проблемы доминирования политического большинства, склонность системы к поиску компромиссов, ее «эластичность» в силу необходимости взаимного сосуществования и взаимного «выживания» основных «игроков» — парламента, президента, правительства.

Российская форма правления по своим конституционным признакам может быть отнесена к полупрезидентской системе, поскольку здесь существуют прямые выборы президента, он обладает значительными полномочиями, правительство ответственно перед палатой парламента.

Однако в законодательстве и политической практике происходит ее превращение, «мутация», в систему с сильным президентским компонентом. Здесь размывается парламентская ответственность правительства, значительно усиливается президентская власть. И смысл полупрезидентской системы теряется.

— Вы можете назвать недостатки полупрезиденткой формы?

— Они, к сожалению, есть. Самое главное, во-первых, — возможность превращения этой системы в режим личной власти президента. Во-вторых, поскольку президент в полупрезидентской системе избирается на всеобщих выборах, то его убежденность в поддержке народа и обладание им независимой властью могут дать ему право говорить от имени всего народа и принимать решения, ссылаясь на народную поддержку. Если же президент будет считать себя более легитимным по сравнению с парламентом, который тоже избирается всенародно, то возможны проблемы во взаимодействии ветвей власти и конфликты между ними. В-третьих, существует также возможность конфликта между президентом и правительством, что может привести к тупиковой ситуации. Исполнительная власть разделена между президентом и правительством, а потому возникает проблема целостного правительства и единого курса в рамках исполнительной власти. Возможно «перетягивание одеяла» со стороны двух ключевых фигур политики. Если полномочия двух должностных лиц четко не разделены в законодательстве, то возникает соперничество. В ситуации сосуществования, когда президент и премьер-министр относятся к разным политическим партиям, опасность конфликта между ними возрастает. Если президент будет руководствоваться в своей деятельности принципом «президент президентствует, а правительство правит», то проблем не возникнет. Если же президент будет «посягать» на политику правительства и вести себя активно по отношению к проводимому кабинетом курсу, то конфликты неизбежны.

— Это все теория, по большей части. Скажите, а есть ли какое-то практическое приложение этим научным изысканиям?

— Анализ российской формы правления в сравнительном ключе дает возможность, на мой взгляд, всерьез задуматься политологам и политикам над этой проблемой. Я надеюсь, общими усилиями дело сдвинется с мертвой точки, и нам удастся создать в России демократическую и эффективную форму правления. Может быть, я идеалист. Но уж очень хочется в это поверить…

ОСТАВЬТЕ КОММЕНТАРИЙ

Прокомментируйте
Пожалуйста, введите свое имя