Михаил Брауде-Золотарев: «На сайтах власти менее 10% правильных материалов»

0
99

В последнее время на «Вэбпланете» часто поднимались вопросы о доступе к информации органов государственной власти, о свободном ПО и открытых стандартах, об «электронном правительстве» и других IT-веяниях в деятельности государства. Но в основном все эти инициативы звучат как-то слишком теоретически. Поэтому мы решили задать несколько практических вопросов директору Центра IT-исследований и экспертизы Академии народного хозяйства при Правительстве РФ Михаилу Брауде-Золотареву.

– Михаил, ваш Центр занимается в том числе вопросами внедрения в деятельности государственных органов открытого ПО и стандартов. Преобладает мнение о том, что этому процессу мешает в основном «лоббизм Microsoft» и прочих производителей проприетарных программ. Насколько такое мнение обосновано? Какие есть еще причины?

– Центр, выполняя экспертные и аналитические работы, выступая на публичных мероприятиях, исходит из ценности открытости и подконтрольности государства. Это касается не только технологической стандартизации, но и, например, раскрытия информации органами власти. Внедрениями занимаются государственные заказчики в партнерстве со своими ИТ-поставщиками.

Что касается лоббизма, то лоббируют и Microsoft, и другие коммерческие компании. Но граница между сторонниками открытых стандартов и их противниками проходит не вокруг Редмонда. В стандартах, помимо заказчиков и потребителей, обычно заинтересованы догоняющие поставщики и вендоры. А нестандартность, напротив, защищает от конкуренции текущего лидера или текущего поставщика.

Поэтому одни и те же фирмы в одних ситуациях торжественно вышагивают под флагами открытости, совместимости и интероперабельности, а в других – угрюмо не пускают никого постороннего в свой ИТ-огород, пока рыночная ситуация не вынудит их открыться (как это после многолетних стонов потребителей произошло с Microsoft в отношении форматов офисных файлов).

О том, что системе государственных закупок России необходимо регулирование, предписывающее использование государственными информационными системами определенных технических и семантических стандартов (вместо частных закрытых спецификаций), мы убеждаем госсектор примерно с 2005 года. Без этих базовых инфраструктур никакого электронного правительства не будет.

– Одной из обсуждаемых тем года подведение итогов «Электронной России», которая заканчивается в 2010 году. По мнению большинства комментаторов, программа провалилась. Цели по развитию электронного документооборота, переводу общения граждан с государством в Интернет, распространению общественно значимой информации – не достигнуты. Насколько обоснованы такие претензии, и что все-таки было сделано в рамках программы из задуманного?

– Наверное, главный результат – расширение числа экспертов, понимающих причины неготовности российского государственного сектора к внедрению информационных технологий в свою деятельность. Выяснилось – сюрприз! – что «информатизация» никому, кроме участников этого процесса, не нужна. Нужна «автоматизация деятельности».

Если понять разницу между «информатизацией» вообще и «автоматизацией деятельности», то нетрудно заметить, что проблема вовсе не в ИТ, а в низком качестве российского государственного управления. У «Электронной России», как у программы «информатизации», в этом смысле не было шансов. Кстати, доля «Электронной России» в общих государственных расходах на ИТ составляет проценты, и тема эффективности использования ИТ в госуправлении сообразно этим процентам шире. «Электронная Россия» – бренд, который оказался много шире собственно одноименной программы.

Кстати, «Электронная Россия» заканчивается только формально. С 2011 года она, вероятно, продолжится под именем «Электронное правительство».

– Недавно распоряжением Правительства утвержден перечень государственных услуг, которые с начала 2011 года россияне должны получать через Интернет. Насколько это постановление реально выполнить в указанные сроки, и не получится ли с ним так же, как с «Электронной Россией»?

– За полтора года интерактивных персонифицированных государственных услуг появится не может. Почему? Причин много, вот две главные. Во-первых, в стране отсутствуют необходимые информационные и организационные инфраструктуры. Среди них, например, система цифрового доверия (взаимное признание рыночными и государственными удостоверяющими центрами сертификатов цифровой подписи и, как следствие, признание госорганами «негосударственных» сертификатов). Система единых классификаторов и справочников, обеспечивающих семантическую совместимость информационных систем государства и граждан. Требования по технологической совместимости информационных систем государства (например, по используемым ими коммуникационным протоколам или файловым форматам – я об этом говорил выше). Регламенты ведения государственных учетов и – более широко – регламенты жизненного цикла информационных систем государства и др.

Второе фундаментальное ограничение – низкое качество государственного управления, приводящее в случае госуслуг к тому, что правила взаимодействия государства и граждан не отвечают общественным интересам – интересам развития бизнеса и экономики, защите прав граждан. Эти правила определяются профильными госорганами, и шансы на их добровольное самореформирование равны нулю.

Для электронных госуслуг необходимо, чтобы административные процессы были формализованы, упрощены и развернуты лицом к гражданам. Реалистично ждать этого к началу 2011 года? Думаю, не очень.

При изрядном оптимизме можно надеяться на то, что к этому сроку у значительной доли органов власти на официальных сайтах появятся доступные и соответствующие действительности данные о правилах взаимодействия граждан с государством, нужные для этого бланки и анкеты с возможностью их заполнить и распечатать плюс онлайновая оплата госпошлин или хотя бы возможность распечатать соответствующий бланк.

Соответствующее Распоряжение Правительства, кстати, содержит соответствующую оговорку, которую пресса, как правило не прочтя текста, не заметила:

«Указанные государственные услуги и (или) функции осуществляются с момента создания соответствующей информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, в том числе обеспечивающей возможность использования электронной цифровой подписи».

Так что обсуждаемое всеми Распоряжение тоже не до конца верит в электронные госуслуги с 2011 года.

– Планируется ли разработка каких-либо требований к доступности информации, которую распространяют органы власти через свои сайты? Есть ли надежда на то, что как-то изменится нынешнее положение, когда значительная ее часть – например, нормативные акты – выкладывается на сайтах в виде нераспознанных сканов страниц, которые иногда еще и намеренно ухудшаются (как, например, делает Госстандарт с текстами ГОСТов)?

– Недавно принятый Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» предполагает принятие подзаконных актов Правительства, вероятно, также будет принят приказ уполномоченного органа (Минэкономразвития России), которые уточнят и конкретизируют требования закона в отношении органов исполнительной власти. Хочется надеяться, что эти нормативные акты появятся в этом году, и соответственно, у меня надежда на улучшение есть.

Я только не согласен, что значительная часть документов выкладывается на сайтах в каком бы то ни было виде. Больше половины документов, которые органы власти обязаны публиковать, на их сайтах отсутствует. Причем отсутствует наиболее чувствительная информация – например, финансовая или та, которую можно продавать – ГОСТы или статистическая информация.

Публикация текстов в графических форматах – не единственный способ сделать вроде бы опубликованные документы фактически недоступными. На официальных сайтах гораздо более массово используются более простые и менее наглядные способы скрыть информацию – поисковая и навигационная недоступность материалов, незаконные требования регистрации пользователей и предоставления ими персональных данных, работоспособность сайта только из-под определенных браузеров, публикация документов в недоступных пользователю форматах и т.п.

И когда мы учтем элементарные требования по доступности информации, то доля правильно опубликованных материалов в среднем по сайтам российских ведомств окажется менее 10%. А данные государственных баз данных (реестров, регистров и т.п.) раскрываются и вовсе в единичных случаях.

– Что же должно произойти, чтобы ситуация изменилась к лучшему?

– Необходимо действовать по трем направлениям. Во-первых, нормативные акты. Необходимо конкретизировать список обязательной для раскрытия органами исполнительной власти информации и сформулировать требования к способам публикации информации, в частности, к срокам и форматам публикации документов.

Надо нормативно закрепить требования публикации даты размещения и изменения информации на сайтах, требования по навигационной дружественности сайтов и дружественности в отношении поисковых машин.

Необходим прямой запрет на принуждение граждан к приобретению конкретного ПО для доступа к официальным сайтам, на «вымогательство» персональных данных, требования по доступности информации для инвалидов и людей, использующих устаревшие компьютеры и низкоскоростные каналы связи и т.п.

Во-вторых, очень нужны методические материалы для ведомств (регламенты ведения сайтов, типовые технические требования к разработке официального сайта) и переподготовка госслужащих, а также популяризация и разъяснение лучших практик – большая часть проблем вызвана не умыслом, а незнанием. Зарубежные примеры показывают, что это эффективно.

В-третьих, необходима обратная связь для ведомств – контроль полноты и качества раскрытия государственной информации. Необходимо делать регулярный официальный мониторинг сайтов ведомств и публиковать его результаты для всеобщего доступа. Мы полагаем, что это будет стимулировать ведомства соблюдать требования по открытости, в том числе из-за нежелания быть «хуже» других ведомств. Возможны и иные, например, финансовые механизмы стимулирования раскрытия информации.

Стратегически экономике и обществу необходимо иное, более внятное и более простое регулирование – вместо детализации, что государство должно раскрывать для граждан, надо сузить и четко определить категории информации, которые чиновники вправе скрывать. Все остальное должно быть опубликовано. Это уровень федерального закона, но вероятность принятия такого закона сегодня невелика.

svobodainfo.org

 

Большая лодка информатизации 

Михаил Брауде-Золотарев: Электронное правительство — это не новые технологии, а реформа госуправления

Об информатизации общества и вызовах, с которыми сталкиваются идеологи реформы, «РГ» рассказывал один из разработчиков Системного проекта формирования электронного правительства, директор центра ИТ-исследований и экспертизы Академии народного хозяйства при правительстве Российской Федерации Михаил Брауде-Золотарев.

Российская газета: Михаил Юрьевич, в журналистских кругах шутят, что строительство электронного правительства так затянулось, потому что необходимо создать еще и электронную волокиту, электронную очередь, электронное хамство. Есть ли смысл цифровизировать неэффективные процедуры?

Брауде-Золотарев: Конечно, нет. Но дело не только в «неэффективности» и избыточности требований к заявителям. Нынешние процедуры противоречивы и неполны, много оставляют на усмотрение чиновников. Их не просто нецелесообразно, но невозможно «перевести» в электронный вид. Чем раньше удастся осознать, что в электронном правительстве главное слово «правительство», а не «электронное», тем меньше сил и средств будет потрачено впустую. Стране нужны не столько «инфраструктуры» и «информационные системы», сколько институты и реформы. А это сложнее как для понимания, так и реализации.

РГ: В прессе часто мелькает термин «корпорация Россия». Если электронный документооборот возможен в крупных корпорациях, почему бы не сделать такую же систему в масштабах страны?

Брауде-Золотарев: Не получится. Легче верблюда через игольное ушко продеть.

РГ: Почему?

Брауде-Золотарев: Во-первых, Россия имеет федеративное устройство, и использование ИКТ отнесено законодательством к ответственности всех уровней — федерального, регионального и муниципального. Удачное технологическое решение, созданное на федеральном уровне, может стать интересным для регионов и органов местного самоуправления, но только если оно будет качественно доступно по цене. Волевым порядком эта задача не решается.

Во-вторых, опыт показывает, что мы не умеем выполнять «большие» проекты в разумные сроки и с адекватным бюджетом. Межведомственный электронный документооборот сколько лет создают, причем для очень ограниченного круга участников — и что? Как обменивались «сканами» документов, так и обмениваются. Действующие требования по информационной безопасности, вероятно, не позволяют сделать большего.

Чем больше проект, тем меньше шансов у него быть успешно выполненным, это фундаментальное ограничение: большой проект — это как большая лодка, в которой сидят все — и исполнители, и начальство. Такой проект нельзя ни успешно выполнить, ни признать неуспешным, его можно только забыть — как были забыты сотни ИТ-проектов, выполнявшихся в прошлые годы.

В-третьих, проблема не сводится к электронному документообороту. Критически важно обеспечить признание цифровой подписи наряду с обычной, создать электронный нотариат, позволяющий людям преобразовывать документы из бумажного в цифровой вид и обратно без потери юридической значимости. Говоря шире, нам нужны понятные и доступные гражданам и фирмам современные институты — средства электронного юридически значимого взаимодействия. Для этого требуется разумное «разрешительное» регулирование в области защиты информации, цифровой подписи, электронного документа и многое другое — и это как раз то, на чем должно сосредоточиться федеральное правительство и где нужен политический ресурс.

Крайняя неразвитость этих институтов — вот что тормозит региональное развитие. А вовсе не отсутствие «единой общегосударственной системы электронного документооборота».

А в целом для России, на мой взгляд, излишняя централизация приводит к эффекту «бутылочного горлышка»: одно неверное решение тиражируется многократно… еще хуже, если решение вовремя не принимается. Но проектная централизация и «важные государственные проекты» удобны соответствующей концентрацией бюджетов. Хороший, почти анекдотичный пример такого «важного государственного проекта» — периодические попытки создания «национальной операционной системы». Не смешно становится только когда понимаешь, во сколько это нам всем обойдется.

РГ: Так чем, на ваш взгляд, необходимо заниматься в первоочередном порядке?

Брауде-Золотарев: Это подробно описано в системном проекте формирования электронного правительства, который по заказу минкомсвязи совместно разрабатывали Академия народного хозяйства и Высшая школа экономики, а также привлеченные нами эксперты и организации. Один только план действий из нашего документа занимает 50 с лишним страниц, но попробую ответить коротко.

Документ состоит из двух блоков. Первый — административно-управленческий. Он описывает переход на предоставление государственных услуг в электронном виде, в том числе в зависимости от специфики полномочий органов исполнительной власти (разрешительные, контрольно-надзорные и др.), устанавливает требования к стадиям и результатам такого перевода, определяет необходимые для этого изменения в законодательстве. Одно из ключевых направлений в этом блоке — перевод в электронный вид государственной учетной деятельности (ведение реестров, регистров и т.п.). Содержание таких учетов должно обладать всеми необходимыми признаками юридической значимости, быть хорошо защищено и одновременно доступно для регламентированного использования другими органами государственной власти и гражданами (они могут содержать персональные или иные непубличные данные). Мы не должны как курьеры разносить справки по ведомствам, когда нам что-то от них (или им от нас) нужно. Должно быть достаточно предоставить ссылку на место первичного учета таких «справок», а это накладывает множество ограничений на способы ведения этих учетов.

Второй блок касается специфических технологических вопросов. Системный проект задает приоритеты создания информационно-технологической инфраструктуры электронного правительства. На наш взгляд, сегодня необходимо сосредоточиться на электронном взаимодействии — нужно сделать его юридически значимым и обеспечить техническую и семантическую совместимость государственных информационных систем, которые создавались и создаются каждая по отдельности. Это правовая и организационная задача, и только во вторую очередь — технологическая.

Необходимо вводить единые правила создания и использования нормативно-справочных данных, технических стандартов, установить требования к жизненному циклу государственных информационных систем, связать их с автоматизируемыми функциями органов власти и понесенными на их создание расходами.

Подводя итог, сегодня на уровне правительства разумно сосредоточиться на формировании общегосударственной законодательной и технологической инфраструктуры, на создании общих правил игры — законодательных требований и методик перевода услуг в электронный вид, целевых индикаторов, измеряющих результаты такого перевода.

Ключевое для успеха условие — публичный мониторинг текущей деятельности и соответствующий политический спрос.

РГ: Как, по вашему мнению, должно быть устроено управление проектом?

Брауде-Золотарев: Не совсем традиционно. Мы считаем, что классические планы с «поручениями», «сроками», «ответственными» в данном случае недостаточны. Необходимо помимо выполнения текущих планов оценивать также интегральные результаты формирования электронного общества — качество государственного управления и проникновение ИКТ в жизнь общества.

Также очень важна оценка фактического результата перевода услуг в электронный вид: чем вся деятельность по формированию электронного правительства обернулась для граждан и организаций, сколько их воспользовалось электронным каналом, во что это им обходится, удобно ли это и просто.

РГ: Хаотичная информатизация идет уже много лет. Почему только сейчас встал вопрос о систематизации этих усилий? Поезд еще не ушел? Как объединить все это наследие?
 

Брауде-Золотарев: Наследие не такое уж большое. Для начала надо осознать, что электронное правительство — это не совокупность дорогих и сверхзащищенных информационных систем, а системная деятельность, в которой основные усилия и ресурсы, прежде всего политические, должны идти не на ИКТ, а на проекты реформирования конкретных областей госуправления. Например, для бизнеса это процедуры лицензирования и сертификации, контроль и надзор. Для граждан — «социалка», взаимодействие с МВД (ФМС, ГИБДД), налоговиками. И в 90% случаев это должно сводиться к устранению избыточных полномочий и требований к гражданам и организациям, что политически трудно. Я не сторонник сплошного перевода всего и вся в электронный вид. Лучше поставить ограниченные, но очень конкретные цели, достижение которых можно формально измерить. Причем мерить достижение целевых индикаторов должны, конечно, не сами органы исполнительной власти.

РГ: Чиновников рано или поздно, наверное, вынудят освоить новый формат общения с гражданами. А не получится ли так, что пользоваться услугами электронного правительства будет некому?

Брауде-Золотарев: Это, кстати, еще одно важнейшее нетехнологическое направление, описанное в системном проекте, — обеспечение доступности электронных услуг для граждан и организаций. Во-первых, электронные услуги должны быть удобны, их получение не должно требовать от граждан использования конкретных «интересных» чиновникам программ, чрезмерной квалификации. Во-вторых, цены на компьютерную технику и доступ в Интернет не должны быть высокими. И для этого нужны не бюджетные дотации, как многим бы хотелось, а устранение торговых барьеров, стимулирование конкуренции в области телекоммуникаций, смягчение чрезмерно жесткого регулирования в области защиты информации и использования цифровой подписи. Сейчас уровень цен у нас в сравнении с американским или европейским рынками иногда в разы выше. То же самое касается цен на широкополосный Интернет, притом что он вообще есть далеко не везде.

РГ: Ощущаете ли вы некоторое лоббистское давление со стороны тех, кто не заинтересован в эффективной информатизации?

Брауде-Золотарев: Это давление серьезно затрудняет нормальную деятельность.

РГ: Перед вами как разработчиками системного проекта стояла нетривиальная задача, так как понятие «системный проект» не фигурирует ни в одном нормативном акте и не зафиксировано в ГОСТе. Как вы сами определяете этот термин, и найдет ли он применение в дальнейшем?

Брауде-Золотарев: На наш взгляд, системный проект не должен иметь нормативный характер, как почему-то считают многие. В нашей редакции системный проект был направлен на формирование у всех участников процесса — ведомств, фирм, экспертов — общего «разделенного» взгляда на приоритетные направления деятельности. И поскольку основными направлениями мы считаем организационно-управленческие, а не технологические, не у всех ведомств и уже упомянутых лоббистов мы, мягко говоря, встретили понимание (смеется). Сказалось то, что жанр policy making (идеологического. — Прим. РГ) документа непривычен для нашей госуправленческой культуры.

Думаю, что свою основную роль системный проект уже сыграл, став фактической основой для ряда документов и программ. В частности, заложенные в нем положения учитывались при написании государственной программы «Информационное общество», которую сейчас разрабатывает минкомсвязь.

Российская газета 

ОСТАВЬТЕ КОММЕНТАРИЙ

Прокомментируйте
Пожалуйста, введите свое имя