Самостоятельность с протянутой рукой

0
23

 

Провинциальные хроники

1 

Одна из важнейших проблем, которая затрагивает, жизненные интересы, без всякого преувеличения, каждого человека, — развитие местного самоуправления. Об этом если и не постоянно, то довольно-таки часто говорится и на федеральном уровне, и на региональном. Что же представляет собой местная власть? Чем она занимается? Какими возможностями располагает для осуществления возложенных на нее функций и полномочий? За ответами я отправился в Камско-Устьинский район. И вовсе не потому, что он чем-то уникален и имеет какой-то особый опыт в этом деле. Нет, район — обычный, сельский, без заметных претензий на продвинутость. Мне кажется, тем он и интересен, что отражает сегодняшнее реальное состояние со всеми плюсами и минусами большинства муниципалитетов не только Татарстана, но и России в целом.

И два сельских поселения — Сюкеевское и Кирельское, выбор на которые пал, в общем-то, случайно (просто расположены они недалеко от районного центра и на высоком волжском берегу, откуда открывается захватывающий душу голубой простор с вкраплениями далеких островков), показались мне братьями-близнецами: настолько много у них общего в практических делах и настолько схожи их пока еще неизлечимые «болячки». И главы поселений, такие милые и приятные в общении женщины, в чем-то напоминают если и не родных сестер, то, по крайней мере, людей одной крови, душой болеющих за то дело, за которое взялись в свое время или из искреннего желания послужить родным местам, или под определенным давлением «сверху». Как бы там ни было, они, однажды впрягшись в тяжкий воз, везут его, потому что понимают: кто-то же должен заниматься этим, ведь никто со стороны не придет и не будет решать те большие и маленькие проблемы, которые волнуют односельчан.

Только слепой не заметит позитивные изменения, происходящие в последние годы в сельской местности. Немало их и в Камско-Устьинском районе. Только в прошлом году на ремонт и строительство асфальтированных автомобильных дорог было направлено более 230 миллионов рублей. Многое сделано по развитию связи, капитальному ремонту объектов социально-культурного назначения, реконструкции электрических и водопроводных сетей. Закономерен вопрос: откуда денежки? Ответ очевиден: в основном из республиканского и федерального бюджетов по различным целевым программам. Если бы район в целом и все двадцать поселений полагались лишь на собственные доходы, покрывающие примерно пятую часть расходов, то они неизбежно и дальше топтались бы на месте и не смогли бы решать мало-мальски серьезные проблемы жизнеобеспечения населения. Разумеется, социально ориентированное государство, каким Россия позиционирует себя, обязано одинаково относиться и к тем гражданам, которые проживают в городах, располагающих огромными финансовыми и материальными возможностями, и к тем, кто связал свою судьбу с селом, находившимся и до сих пор находящимся в зависимости от благосклонности (или неблагосклонности) «верхов». Но тогда о каком местном самоуправлении и самостоятельности вести речь?

 

Уроки прошлого

Чтобы яснее представить всю парадоксальность сложившейся на сегодняшний день ситуации, не будет, думается, лишним «остановиться и оглянуться». Юридический термин «местное самоуправление» в российскую политическую терминологию вошел сравнительно недавно. Под ним понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Европейская хартия о местном самоуправлении акцент делает на праве и способности органов МУ регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею. Обратите внимание: право на что-то и способность реализовать его — две большие, как говорят одесситы, разницы. По мнению некоторых исследователей, существующая сегодня в нашей стране модель местного самоуправления в значительной мере заимствована за рубежом и не совсем подходит к нашим условиям.

А вообще-то в истории и самой России можно найти богатейший опыт достаточно успешного, хотя и не всегда длительного функционирования тех или иных институтов самоуправления. Оно сначала развивалось на основе народных традиций и обычаев (вспомните новгородское вече, к не лучшим копиям которого в настоящее время можно отнести митинги конца прошлого и начала нынешнего года). Потом даже при Иване Грозном крестьянские и посадские общины (там, где не было помещиков) для решения своих вопросов выбирали старост, земских судей. В начале XVIII века круг деятельности учреждений самоуправления, формируемых, как правило, по сословному принципу, был расширен: они не только отвечали за сбор податей и порядок, но и должны были заниматься народным образованием и другими социальными проблемами. Но одновременно усиливался и государственный надзор, что, естественно, вело к ограничению прерогатив самоуправления. Самые, пожалуй, важные шаги к децентрализации управления были сделаны во второй половине XIX века: выборность местной власти и укрепление ее финансовой основы. Достаточно сказать, что 60 процентов собираемых на территории платежей оставалось в распоряжении земства, а остальные средства в равных долях передавались губернии и государству. (Если бы сейчас существовали такие пропорции, то органы местного самоуправления чувствовали бы себя более комфортно. Пока же они в свои бюджеты получают, к примеру, лишь крохотную долю от собираемого на их территории налога на доходы физических лиц.) Кстати, в числе губерний, где земства начали свою деятельность сразу после принятия Положения о земских учреждениях, была Казанская…

После революции 1917 года местное самоуправление фактически кануло в Лету. Была создана единая (сверху донизу) система Советов. Ее низовые органы тоже выполняли функции государственной власти и управления. Такая конструкция обеспечивала быстроту и согласованность действий всех уровней власти, однако сводила к минимуму самостоятельность местных органов. Даже принятие бюджетов было формальным: все доходы и расходы по конкретным статьям до копейки расписывались вышестоящими инстанциями, депутатам оставалось только проголосовать… Мне доводилось бывать на сессиях разных Советов, а обсуждаемые на них вопросы чаще всего напоминали общую для всех шпаргалку: о задачах по выполнению решений вышестоящих органов. Произносились стандартные, дежурные фразы, принимались такие же постановления, которые практически никак не влияли на повседневную жизнь людей. Таким образом, Советы, возникшие в годы Первой русской революции на волне стремления трудящихся к истинному народовластию, постепенно трансформировались в ячейку тоталитарного государственно-партийного режима и перестали выступать в роли органа общественной самодеятельности. Да и развитие социальной инфраструктуры (строительство жилья, клубов, магазинов и иных объектов) шло в основном за счет добровольно-принудительного привлечения средств совхозов и колхозов.

На излете горбачевской перестройки в результате начавшихся демократических преобразований вновь стал актуальным лозунг «Вся власть — Советам!» (под ним, правда, подразумевалось, прежде всего, избавление от партийного диктата, но все же он сыграл определенную роль в активизации деятельности местной власти). Законами СССР и РСФСР была заложена правовая основа становления местного самоуправления. За два десятилетия по этому вопросу приняты еще десятки законов и других правовых документов, которые к тому же постоянно изменяются и дополняются — муниципалитеты едва поспевают вносить коррективы в свои уставы и другие нормативные акты (этого требует пресловутая вертикаль власти). Казалось бы, представительные и исполнительные органы государственной власти неустанно работают, проводят различные съезды, семинары и прочие мероприятия — значит, и результаты соответствующие должны быть. Но их особо-то и не видно. Получается движение не по спирали, а по порочному замкнутому кругу…

 

Полномочиями сыт не будешь

«Чем нам только не приходится заниматься, — говорит глава Сюкеевского поселения Людмила Сахарова. — ведь человеческая жизнь соткана не только из крупных дел и поступков, но и из тысяч повседневных мелочей. И всему надо уделять внимание. Мы просто не можем от них отмахиваться, люди-то на нас надеются, хотя не все входит в нашу непосредственную компетенцию и не все мы способны решить собственными силами и средствами».

Украшением этого старинного села является клуб, построенный несколько лет назад. А дело было так. Приехавший сюда Минтимер Шаймиев поинтересовался у Людмилы Ивановны, что особенно волнует ее земляков. Она и попросила высокого гостя посодействовать строительству нового клуба, ведь старый долгие годы ютился в приспособленном помещении. Президент пообещал помочь и слово свое сдержал. «Сейчас у нас для досуга молодежи есть все условия, — довольна глава поселения. — Тут и библиотеке место нашлось, и почтовому отделению, и сельской власти. Недавно вот дали штатную единицу художественного руководителя. Так что культурная жизнь должна закипеть».

Радость Людмилы Ивановны вполне понятна: не хлебом же единым жив человек, ему и пообщаться надо, и свои творческие способности каким-то образом проявлять. На балансе поселения находится только здание, а клубное учреждение подчиняется районному отделу культуры, но глава не может не вникать и в содержательную часть работы. Так же и со школой, с детским садом. А как иначе, если там учится и воспитывается будущее села — без малого 130 мальчишек и девчонок? К слову, в селе 26 молодых семейных пар. А это значит, что и завтра школа и детсад не будут пустовать. Правда, Людмила Ивановна не совсем понимает, почему у них плата за посещение детсада заметно выше, чем у соседей. Размер платы устанавливает не местная власть, а люди все равно обращаются к ней — она самая близкая и доступная. И глава обязательно прояснит этот вопрос и наверняка добьется справедливого решения.

Разговор, разумеется, зашел о финансовой самостоятельности поселения, о перспективах его развития. Полагающиеся по закону дотации и другие поступления из вышестоящих бюджетов в прошлом году, например, получены практически полностью, а вот собственные доходы составили только чуть более 80 процентов к плану. Причины тут разные, в том числе и засуха 2010 года. Но даже при благоприятных обстоятельствах на увеличение собственных доходов рассчитывать не очень-то приходится. Дело в том, что по действующему законодательству за поселенческими бюджетами «закреплены» только налоги на имущество и на землю и незначительная часть так называемого подоходного налога (госпошлина и некоторые другие поступления погоды не делают). По словам Людмилы Ивановны, пустующих, бесхозных, то есть без регистрации права собственности, земельных участков почти нет, как и жилых домов. Больше половины владельцев жилья относятся к льготной категории и освобождены от уплаты налога. Здесь надо быть, пожалуй, волшебником, чтобы доходов собирать больше. Есть определенные надежды на то, что бюджет будет стабильно получать пополнение от гипсоперерабатывающего завода, который в настоящее время строится. Надо заметить, польза от этого объекта уже есть — на деньги, вырученные от продажи поселенческой земли под его нужды, купили полиэтиленовые водопроводные трубы и по некоторым улицам провели воду.

Как еще наращивать налоговую базу? Можно, наверное, создавать муниципальные предприятия, что в принципе не противоречит законодательству, но идет вразрез с курсом государства на уход из экономики. Можно привлекать инвесторов со стороны, только вот найти их для каждого поселения — это весьма сомнительное намерение. Реальнее, видимо, создание производственных подразделений уже существующих крупных агрофирм. К сожалению, не случится ли так, что к тому времени, когда инвесторы «созреют» до такого решения, трудоспособных людей на селе не останется? Пока же власти призывают сельчан пользоваться льготными кредитами и создавать семейные фермы, развивать личные подсобные хозяйства. В этом есть свой резон, хотя местному бюджету они ничего не приносят: люди заняты делом, имеют определенный доход и тем самым снимают с государства часть социального бремени. Сюкеевцы на подворьях держат крупный рогатый скот, свиней, овец, прочую живность. В меньшем, правда, количестве, чем прежде, но все-таки достаточно. С кормами и пастбищами у них проблем нет, куда труднее найти добросовестного пастуха. И со сбытом излишков продукции особых затруднений не возникает: приезжают за ней из Казани и даже Ульяновска, и некоторые местные жители занимаются заготовкой. Платят, конечно, не ахти какие деньги, а куда денешься?

Такими же заботами живет глава Кирельского поселения Валентина Лазарева. Стаж «советской» работы у нее в два раза больше, чем у соседки, но от этого ей ничуть не легче. Даже кажется, что труднее, поскольку те люди, с которыми она начинала трудиться и которые на ее глазах состарились, порой с укором показывают на свои пришедшие в ветхость жилища, построенные когда-то для них совхозом. Зрелище, надо признаться, не из приятных. Ветераны, десятки лет пахавшие землю, растившие скот, выполнявшие на совесть все крестьянские работы, удостоенные государственных наград, оказались никому не нужными. Поселенческая власть при всем желании не может им помочь — нет у нее на это (и не только, к сожалению, на это) денег. Спасибо государству, которое наконец-то нашло возможность обеспечить участников войны и вдов достойным жильем — девять кирельцев получили квартиры, но в Затоне имени Куйбышева или в Камском Устье.

По логике вещей, считает Валентина Александровна, сельхозпредприятие, возникшее на месте совхоза и во многом на его материальной базе, должно бы взять на себя определенные социальные обязательства перед старшим поколением, которое создало многое из того, чем и сегодня продолжают пользоваться. А ведь инвесторы в свое время обещали чуть ли не золотые горы (и это сделаем, и то). Память подводит или глаза затмила жажда скорейшего удовлетворения собственных материальных потребностей? Вероятно и то, и другое: не спешат же оформлять в собственность доставшееся от предшественника имущество, чтобы не платить налоги. Вот и говори тут о социальной ответственности бизнеса и других высоких материях.

Полномочий у поселенческой власти, как говорится, выше крыши, но нет таких, чтобы принудить потенциального налогоплательщика к дисциплинированности и законопослушанию. Как бы тут пригодилась специализированная юридическая служба, о необходимости создания которой говорилось в прошлом году на республиканском съезде муниципальных образований!

Пригодилась бы она и при отражении атак неисчислимой рати проверяющих и контролирующих, которые, отрабатывая свой хлеб, обязательно найдут какие-нибудь недостатки в деятельности главы, а не ошибается, как известно, только тот, кто ничего не делает. Не смогла зимой машина добраться до места пожара (маломощный трактор прочистил проезжую часть улицы уже положенного) — штраф. Не убрали вовремя накопившийся за зиму хлам или не навели порядок в местах складирования ТБО — экологи тут как тут. Да мало ли подобных примеров можно привести, ведь орган местного самоуправления и его руководитель отвечают за все происходящее на подведомственной территории, но у них ни техники собственной нет, ни, разумеется, средств, чтобы нанять ее. Конечно, замечает Валентина Александровна, и среди проверяющих есть «человеки», понимающие сложившуюся ситуацию. Они и подскажут, и проконсультируют, и конкретную помощь окажут. Но больше слепых исполнителей, ставящих превыше всего количество выявленных ими нарушений. Формально они, в общем-то, правы, только не следовало бы забывать, что все мы ходим по грешной земле и порой спотыкаемся…

 

Как жить дальше?

Несмотря на все «издержки производства», Людмила Ивановна и Валентина Александровна выглядят отнюдь не пессимистами. Если бы они такими были по натуре, то вряд ли бы по стольку лет отдали очень важному и нужному, но не всегда благодарному делу. На некоторые вещи они смотрят по-разному, но едины в одном: село должно жить и будет жить, оно не может умереть, не имеет права, иначе народ утратит национальные корни, а местное самоуправление все равно когда-нибудь окрепнет и твердо будет стоять на ногах. Конечно, сельскохозяйственному производству при оснащении его мощной современной техникой не потребуется столь огромное, как в прошлые времена, количество рабочих рук, тем не менее не заграница же будет кормить наших горожан хлебом, молоком и мясом. И инвесторы, в конечном итоге, поймут, что без тесного сотрудничества с сельской, а не только районной, властью, без серьезных вложений в человеческий капитал, в социальную сферу, без повседневного внимания к среде обитания своих работников, оставаясь на этой земле временщиками, они далеко не уедут.

Что касается местного самоуправления, то оно будет развиваться в той мере, в какой происходит демократизация, то есть децентрализация, государственного управления и становление гражданского общества. Шаги, предпринятые федеральной властью в этом направлении в последнее время, вселяют осторожный, мягко скажем, оптимизм (для России характерно бросаться из одной крайности в другую). Если все пойдет по задуманному плану, то немалая часть полномочий федерального центра перейдет к регионам, а те, надо полагать, наделят дополнительными правами муниципалитеты с приложением соответствующего финансирования, которое пойдет не на «проедание» в виде заработной платы, коммунальных и иных платежей, а на развитие территорий. В этом кровно должны быть заинтересованы и региональные, и федеральные власти. Принцип «сильные регионы — сильная Россия» применим и к более низкому уровню («сильные муниципалитеты — сильные регионы»). Государство — оно ведь начинается не в Москве или Казани, а в селе, небольшом городке.

Но самое главное, без чего не может быть подлинного местного самоуправления, активность населения, понимание каждым человеком своей ответственности за все, что происходит вокруг него, желание личным участием сделать жизнь лучше. Опять сошлемся на классиков: идеи тогда становятся материальной силой, когда они овладевают массами. Идея же личной ответственности за десятилетия монополии государственной власти была отодвинута на задворки нашего сознания. Возвратить ее оттуда — дело архиважное, архинужное и архитрудное. И все-таки, как замечают мои собеседницы, некоторые подвижки в этом плане уже есть. Взять то же водоснабжение. В Сюкееве, к примеру, несколько артезианских скважин, приличная водопроводная сеть. Они нуждаются в квалифицированном обслуживании, ремонте, а специальной службы нет. За дело берутся местные мужчины — то насос заменят, то лопнувшую трубу залатают. И все это в основном за спасибо. Когда что-то серьезное надо заменить — пускают шапку по кругу. Люди стали больше внимания уделять благоустройству придомовых участков и вообще села. Это же их общий дом, в который чужой человек с веником не придет. Но вот асфальтирование улиц (по закону — вопрос местного характера) жителям явно не потянуть. Значит, опять с протянутой рукой к районным или более высоким властям…

 

По пути из Камского Устья в Казань я не раз мысленно возвращался к тому, что увидел и услышал (не только там, но и во многих других поселениях), и пришел к выводу: самоуправление даже по скромным меркам «недоразвитых» западных стран у нас еще находится в зачаточном состоянии. На государственные «пособия по малообеспеченности» еле-еле концы с концами сведешь. Да и сама существующая модель двухуровневого (поселенческого и районного) управления представляется спорной, если не сказать больше — бесперспективной, как и принцип формирования местной власти. В Советах поселений — всего семь или десять депутатов, двое из которых, в том числе глава по должности, входят в состав Совета муниципального района. Народ пока лишен возможности напрямую выбирать не то что главу района, а даже своего поселения, а также эффективно контролировать их повседневную деятельность. Боимся, что избранные непосредственно населением главы не будут стоять навытяжку перед «верхами»? Если боимся, то зачем вообще говорим о самоуправлении? Следует добавить, что закон позволяет гражданам избираться в представительные органы любых муниципалитетов независимо от места проживания. Много ли проку от депутата, который в лучшем случае приезжает на заседания Совета, но не участвует в рутинной работе по решению многочисленных повседневно возникающих вопросов? И еще: целесообразно ли иметь столько, сколько сейчас, мелких муниципалитетов, которые никогда даже близко не подойдут к черте самодостаточности? На самоликвидацию и объединение с другими формально они право имеют, только опять-таки без отмашки «сверху» вряд ли на это решатся. И не лучше ли бы было распространить государственное управление до уровня районов, администрации которых и так фактически выполняют функции такого управления?

В общем, вопросов у меня возникло больше, чем было. Кто ответит на них? Наверное, только мы сами, ведь и государство — это мы.

 

                                                                                                                                                    Анатолий САМАРКИН

ОСТАВЬТЕ КОММЕНТАРИЙ

Прокомментируйте
Пожалуйста, введите свое имя