Гражданское общество должно быть здоровым и образованным

0

Андрей ЕРШОВУже второй год татарстанцы живут в новой реальности на прежней территории — в муниципальных образованиях. Успели набить себе шишек районные главы: дело-то новое, мало знакомое. Прошлый опыт уже не годился, разве что придавал какую-то уверенность в сложных ситуациях, которые возникали почти на каждом шагу. Как приживается новая форма общественного устройства в нашей многонациональной республике?

К разговору о развитии местного самоуправления на татарстанской земле мы пригласили ректора Института государственной службы при Президенте Республике Татарстан Андрея ЕРШОВА — доктора социологических наук, профессора, одного из авторитетнейших специалистов в области местного самоуправления. Наш собеседник — автор многочисленных научных статей и книг по этой тематике.

— Андрей Николаевич, наша республика — один их немногих российских регионов, где чуть больше года назад полновластными хозяевами территорий стали муниципалитеты — представительные органы местного самоуправления. Как они, на ваш взгляд, справляются с возложенными на них обязанностями?

— Мы живем в очень динамичное время, когда правовое обеспечение едва поспевает, а иногда и запаздывает за переменами в экономике, политике, общественной жизни. Суждение о полновластности хозяйствования на местах возвращает нас к теме куда более значимой — содержание реформы местного самоуправления. Разговоры о том, что она не терпит промедления, продолжались более четырех лет. Уже сам этот срок наводил на мысль: промедление вполне терпимо. Чтобы все регионы успели подготовиться, вступление в силу Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» было перенесено с 1 января 2005 года на 1 января 2006-го. Но о готовности тогда доложили лишь 30 регионов, а едва ли не половина субъектов Федерации попросила отсрочить реформу еще как минимум на год. Отсрочили до 1 января 2009 года.

В Российской Федерации количество муниципальных образований увеличилось в два раза: до 1 января 2006 года было 11733, стало 24372. Произошло значительное сокращение городских округов (было 1601, стало 535), без изменения осталось количество внутригородских районов — 236. В остальном — значительное увеличение, и прежде всего, городских (было 443, стало 2072) и сельских (было 8789, стало 19726) поселений.

В нашей республике создано 999 муниципальных образований. Татарстан всегда отличался осмысленным вхождением в инновационное пространство, реально оценивал свои силы и не слишком полагался на помощь извне. Поэтому 1 января 2006 года мы вошли в определенном смысле в «зону риска», и сделали это для улучшения ситуации, прежде всего, в сельских поселениях республики. До 1 января 2009 года остается время, некий адаптационный коридор, который позволит сосредоточить усилия на стратегически важных аспектах жизнедеятельности муниципальных сообществ.

За минувший год население республики уменьшилось примерно на 8,6 тысяч человек. Особенно тревожная ситуация складывается в Тетюшском, Верхнеуслонском, Спасском районах. Говоря о полновластности хозяйствования, необходимо иметь в виду, что есть проблемы, которые местное сообщество самостоятельно, без помощи государства, решить не может, эти проблемы копились десятилетиями. Думаю, что здесь достаточно примера с демографическими процессами. Чтобы гражданское общество с наличием полноценного института местного самоуправления состоялось, оно должно быть здоровым и образованным, защищенным государством от посягательств на конституционные права граждан.

В 1060 сельских населенных пунктах Республики Татарстан нет дошкольных учреждений. Более 8 тысяч детей 5 — 7 лет не посещают детские сады, а, значит, не имеют возможности полноценно подготовиться к обучению в школе. Кроме того, вызывает обеспокоенность судьба 1018 малокомплектных школ в республике. Не случайно наш Президент Минтимер Шаймиев в своем Послании Государственному Совету предложил законодательно закрепить особый статус сельской начальной школы, разработав республиканские нормативы ее финансирования. Сегодня крайне важны государственные меры, позволяющие обеспечить равные стартовые возможности получения образования всем детям, независимо от материального достатка семьи и места проживания. Это будет способствовать большей заинтересованности молодых специалистов в закреплении на селе. Кроме того, перед органами местного самоуправления и местными сообществами сегодня стоит задача создания привлекательных условий труда и положительной мотивации молодых специалистов-профессионалов, обеспечение их доступным жильем. Для дальнейшего обустройства сельских территорий, придания им привлекательного имиджа, нужны инвестиции. Здесь необходимо объединение усилий со стороны государства, бизнеса, некоммерческих организаций, способных содействовать комплексному социально-экономическому развитию сел и деревень. Без этого невозможно повышение занятости и качества жизни населения республики.

— Очевидно, в работе муниципалитетов есть проблемы, которые требуют своего решения. Одна из них — финансирование. Их руководители ссылаются на то, что в федеральном законе о местном самоуправлении есть пробелы в этом вопросе. Как законодательство Татарстана решает эту проблему?

— Законодательно муниципальные образования наделены достаточно широкими обязательствами и полномочиями, декларирована их финансовая самодостаточность. Однако на деле стабильность доходной части местных бюджетов можно поставить под сомнение. Основу доходов бюджетов поселений, например, составляют налоги на землю и имущество физических лиц, часть налога на доходы физических лиц, сбор которых требует применения административного давления по отношению к собственникам имущества. Ввод и регистрация недвижимости, изменение категории земель и другие вопросы, сопровождающие жизнедеятельность сельских поселений, имеют неустойчивую нормативную правовую базу. Получается, что для полновластного хозяйствования нужно нарушить закон. Сегодня настолько много нормативных противоречий в управлении муниципальным имуществом, что возникает парадоксальная ситуация: при гарантированной законом финансовой самостоятельности местные власти вновь лишены стимулов к развитию собственной экономики и наращиванию доходной базы бюджетов, зная, что как бы они ни трудились — хорошо или плохо, — все равно сработает система выравнивания бюджетной обеспеченности, по сути, — старая система дотаций. При этом каждый руководитель знает, что налогооблагаемая база и ее расширение вне инфляционных процессов служат определяющим показателем развития не только муниципального образования, но и всего региона.

Выход из создавшегося положения для муниципальных образований — разработка конкурентоспособных программ развития территорий, интенсивное взаимодействие с федеральными ведомствами по Федеральной адресной инвестиционной программе. Однако для этого необходимы навыки инициативного проектного поведения, которые формируются в осознании стратегических приоритетов управления. И здесь возникает другая проблема: население не всегда одобряет следование руководителей стратегическим приоритетам, вступающим зачастую в противоречие с решением насущных тактических проблем — вывоз мусора, благоустройство территории, освещение улиц и так далее. Не все сегодня понимают, что комфортное жилье, эффективное сельское хозяйство — это стратегические приоритеты, людям хочется как можно быстрее воспользоваться этими благами — сложно жить ожиданиями.

Программой социально-экономического развития Республики Татарстан на 2005 — 2010 годы определены семь групп параметров (стратегические приоритеты), характеризующих качество системы управления, представляющих собой интегральные показатели качества жизни населения. Речь идет о реальных доходах людей, покупательской способности, состоянии здоровья и продолжительности жизни, уровне инфраструктурной обеспеченности, состоянии экологической и общественной безопасности, обеспечении жильем, доверии и диалоге с властью. В целях реализации данных приоритетов на уровне муниципалитетов республики подготовлена законодательная база, позволяющая строиться межбюджетным отношениям по правилам бюджетного законодательства, обеспечивающим сбалансированность бюджетов муниципальных образований разных типов. В бюджете Татарстана на 2006 и 2007 годы образованы региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), поселений, региональный фонд софинансирования социальных расходов, региональный фонд компенсаций. Общий объем межбюджетных трансфертов в бюджете Республики Татарстан на 2007 год утвержден в размере 15,9 млрд руб.

Цель этих фондов — обеспечить необходимыми финансовыми ресурсами бюджетные учреждения. Вместе с тем, как отмечает в своем Послании Президент Минтимер Шаймиев, «финансовая помощь не должна предоставляться местным бюджетам ежегодно в возрастающих объемах, а должна зависеть от усилий органов местного самоуправления по наращиванию собственной налогооблагаемой базы».

Очевидно, что утвержденное федеральным законодательством закрепление доходных источников по уровням бюджетов не позволяет полностью обеспечить расходные обязательства муниципальных образований поселенческого уровня. В целях обеспечения сбалансированности бюджетов поселений в бюджетах муниципальных районов утверждаются дотации из районных фондов финансовой поддержки и сбалансированности поселений. В бюджетах муниципальных районов на 2007 год дотации поселениям утверждены в общем объеме 2 млрд руб.

Ряд проблем местного самоуправления можно решить только на федеральном уровне. Например, изначально 131-й закон предусматривал, что местные бюджеты — с учетом дотаций, выделяемых из региональной казны, — должны быть сбалансированы. Однако с момента принятия закона в него вносились многочисленные изменения, и результатом этих поправок стало существенное расширение перечня полномочий местного самоуправления: создание условий для развития сельхозпроизводства, противопожарная безопасность, управление прудами, противодействие терроризму и так далее. Но никаких дополнительных источников доходов для реализации этих полномочий прописано не было.

Есть также противоречия в федеральном законодательстве, которые нуждаются в скорейшем устранении. Так, согласно 53-му федеральному закону (о внесении изменений в земельный кодекс) право распоряжения земельными участками, находящимися в госсобственности, предоставлено муниципальным районам. Тогда как в соответствии со 131-м законом функции утверждения правил землепользования, застройки, выдачи разрешений на строительство и изъятие земель закреплены за поселениями. Этот «двойной стандарт» приводит к тому, что между районами и селами начинается никому не нужная земельная междоусобица.

Тенденции изменений в федеральном законодательстве позволяют сделать вывод, что круг передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий будет расширяться. Вместе с тем, только контролем за эффективным осуществлением переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий проблем не решить, необходимы финансы.

В условиях, когда бюджет в три раза меньше, чем государственные обязательства, обещать муниципальным властям широкую самостоятельность было заведомым прожектерством еще с момента инициации 131-го закона. Для реализма в этом деле требуется одно из двух: либо увеличивать бюджет, либо урезать государственные обязательства перед населением. Поэтому, когда мы говорим о местном самоуправлении, надо брать во внимание, что живем мы все-таки по федеральным законам, а местный уровень ограничен известными полномочиями.

Существенные изменения федерального законодательства, произошедшие за последние несколько лет, потребовали корректировки нормативной правовой базы регионов. Понятно, что эту работу следовало начинать с основного нормативного правового акта, обладающего высшей юридической силой. В новых редакциях уставов муниципальных образований нашли отражение такие институты демократии, как гражданская инициатива, народное обсуждение, право граждан на информацию.

— Другой, не менее важный вопрос, — кадровый. Муниципалитетов много, а во всех ли работают квалифицированные кадры? Где таких специалистов брать местным властям? Ваш институт готовит такие кадры?

— Обязанностей у глав местного самоуправления с 1 января 2006-го в связи со вступлением в силу закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» существенно прибавилось, а опыта и финансов по-прежнему недостаточно. К тому же многие испытывают прессинг со стороны контролирующих органов, далеко не всегда обоснованный. Органы местного самоуправления на нынешнем этапе, как никогда ранее, нуждаются в помощи организационно-методического и правового характера со стороны государственных органов. Президент Минтимер Шаймиев в своем Послании указал на отсутствие нормативных правовых актов, методических и инструктивных документов о порядке реализации изменений в законодательстве, касающихся передачи полномочий с уровня субъекта федерации на муниципальный уровень по распоряжению землей и имуществом. Такие акты поручено разработать в кратчайшие сроки Министерству земельных и имущественных отношений. Аналогичные указания переданы другим министерствам, в которых, как известно, работают государственные служащие. Я хочу сказать, что знание муниципального права и 131 Федерального закона нужно всем: депутатам, государственным и муниципальным служащим, населению. Кроме того, необходимо осознание того, что 80% нужд населения решается именно на муниципальном уровне. И здесь все более популярными становятся правовые решения, пришедшие на смену волевым. Поэтому сегодня кадровый состав этого сектора обслуживания должен соответствовать самым высоким стандартам: правовая культура, личностно-профессиональная зрелость, ответственность.

Где таких специалистов брать местным властям? Должен сказать, что зачастую преувеличивается проблема нехватки профессиональных кадров для органов местного самоуправления. Считаю, что такие кадры в республике есть. И, прежде всего, городская и сельская интеллигенция — врачи, учителя, инженеры. Во-первых, это тот уровень образованности, который позволяет легко освоить премудрости муниципального управления. Эти люди отлично знают насущные потребности и проблемы территорий и их жителей. Главное — установить стабильные и предсказуемые правила, посредством и в рамках которых они могут и должны решать проблемы жизнеобеспечения муниципалитетов. Во-вторых, это государственные служащие. В своем большинстве — образованные, хорошо подготовленные люди. Опыт европейских стран убеждает нас в том, что движение профессионала государственного и муниципального управления по вертикали и горизонтали — явление естественное, указывающее на способность профессионала действовать в широком спектре компетенций. Хотелось бы напомнить, что с 1997 года на базе нашего Института государственные служащие неоднократно повышали квалификацию, проходили профессиональную переподготовку, получали второе высшее образование по комплексной специальности «Государственное и муниципальное управление» в соответствии с государственным образовательным стандартом. Это большие вложения в укрепление кадрового потенциала, который должен быть востребован. Думается, что выпускники нашего вуза смогут пополнить ряды муниципальных служащих республики, поскольку многие из них при поступлении имеют направления от руководителей районных исполнительных комитетов. Уже сегодня наши выпускники трудятся в органах местного самоуправления Лениногорского, Лаишевского, Чистопольского и других муниципальных районов. Успешно проходят курсы повышения квалификации главы сельских поселений — как в условиях нашего института, так и в формате выездных семинаров. Недавно по такой программе прошли обучение главы сельских поселений Лениногорского муниципального района.

Новое время требовательно к профессионализму в любой отрасли. Если класс предпринимателей, развившийся в рыночных условиях, обладает большим числом инструментов для принятия решений, чем государственный или муниципальный служащий, это неправильно, но это факт, и поэтому сегодня многие ключевые посты в муниципальных образованиях заняты бывшими предпринимателями. В данном случае необходимо усиление знаний в области муниципального права. Люди, пришедшие сегодня во власть — от глав исполнительных комитетов муниципальных районов до глав сельских поселений — должны научиться зарабатывать, экономно хозяйствовать. Анализ качественного состава муниципальных служащих показывает, что около половины их не в полной мере соответствуют квалификационным требованиям, предъявляемым к ним по замещаемым ими должностям. Всего по республике насчитывается 6000 человек муниципальных служащих.

В соответствии с республиканским законодательством повышение квалификации или стажировка муниципального служащего должны проводиться не реже одного раза в пять лет. Для реализации данного требования необходимо обучать более 1200 муниципальных служащих в год. С 1 января 2006 года мы обучили более 700 муниципальных служащих.

В условиях действия конкурсной системы отбора на должности муниципальной службы профильное профессиональное образование становится тем единственным средством, которое обеспечивает служащему продвижение по службе. Эта диспозиция создает условия для устойчивой позитивной мотивации.

Обучая государственному и муниципальному управлению как профессии необходимо осознание того, что государственная и муниципальная служба — это не только влиятельный социальный институт, но и профессиональная деятельность по обслуживанию населения, требующая, если хотите, совершенно иной духовной организации в сравнении с простым выполнением властных полномочий. Что касается муниципальной службы, то процесс организации здесь в большей степени соответствует идеологии управления человеческими ресурсами, а не только управления персоналом, как это сложилось на государственной службе.

— Андрей Николаевич, специалисты, которых готовит Институт государственной службы, по сути, будущая элита нашего общества. Учитывается ли этот момент при обучении студентов?

— Разумеется, ведь Институт государственной службы сегодня — единственный республиканский вуз, целевая принадлежность которого предопределена его именем, историей возникновения, месторасположением, установкой на профессионализацию управленческой деятельности кадров государственной службы и местного самоуправления, заявленной учредителем — Президентом Республики Татарстан. Все интеллектуальные усилия профессорско-преподавательского персонала вуза сосредоточены на научной, воспитательной и информационно-аналитической работе в области государственной службы и местного самоуправления.

Каждый вуз славен своими традициями, создающими ему привлекательный имидж. Традиции — как уникальная, самобытная система жизнедеятельности — становятся важнейшей составляющей имиджа вуза, их признание и продолжение служат развитию профессиональной культуры, благодаря которой студенты и выпускники вуза узнаваемы в обществе.

Традиции Института государственной службы — гармоничное развитие: наука, культура, спорт и строгая форма одежды — классический костюм. Студенты с пониманием относятся к этому, большинству из них не приходится объяснять смысл этих традиций, они знакомы с имиджелогией, стараются соответствовать облику успешного лидера, сочетающего качества внешней привлекательности с надежностью, интеллигентностью, уверенностью, дисциплинированностью и способностью располагать к себе людей. Деловой костюм в данном случае служит признанию сложившихся в государственной и муниципальной службе стандартов корпоративной культуры и соответствию им на уровне профессиональной нормы.

— Достаточно ли на сегодня у нас законов, чтобы местное самоуправление развивалось динамично, выполняло свои функции в полную силу?

— Напомню, что 131 Федеральный закон имеет рекордное количество поправок, которые продолжают поступать. И с каждой поправкой возникает необходимость вносить изменения в Уставы муниципальных образований, собирать собрания, выполнять процедуры согласований и регистрации. На мой взгляд, куда важнее на уровне республики разработать критерии распределения средств, обсудить их с Советом глав муниципальных образований и при формировании бюджета на 2008 год внедрить данный механизм.

Кроме того, становится очевидным, что во взаимоотношениях между различными уровнями власти существует проблема не во взаимодействии с федеральным центром, а в построении целостной системы отношений с муниципалитетами республики. Для создания и поддержки единой базы данных для налогообложения по местным налогам необходимо обеспечить взаимодействие Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по РТ, Главного управления Федеральной регистрационной службы по РТ, Управления Федеральной налоговой службы по РТ и республиканского Министерства земельных и имущественных отношений.

Укрепление финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления начинается с формирования бюджета. По мнению глав сельских поселений, в улучшении нуждается налоговое администрирование. Дело в том, что за последние годы в ходе реформы налоговых органов был существенно сокращен их штат. Как следствие, такой «секвестр» сказался в первую очередь на сборе местных налогов и соответственно — на поступлениях в бюджет. Действительно, налоговые инспекторы физически не в состоянии работать в полную силу в каждом селе. В связи с этим в очередной раз возникает вопрос о необходимости учреждения института сборщиков местных налогов, которые смогли бы более эффективно работать с налогоплательщиками.

Жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство, здравоохранение, образование и многое другое находятся в ведении муниципалитетов. Граждане, которые платят налоги и таким образом финансируют содержание власти, должны иметь возможность спросить с чиновников за нерациональное использование средств или некачественные услуги. Кроме того, необходимы понятные, не допускающие злоупотреблений, законные основания для вмешательства государства в деятельность местной власти в тех случаях, когда демократические политические процедуры не обеспечивают нормального функционирования муниципального хозяйства.

Владимир ВЫРУПАЕВ

ОСТАВЬТЕ КОММЕНТАРИЙ

Прокомментируйте
Пожалуйста, введите свое имя